Resumo
A natureza que cerca cada homem e no meio da qual ele desenvolve sua vida não é um elemento permanente e imutável fadado a durar sem se alterar, como se pode ter pensado em algum momento histórico.
Os recursos são perecíveis, fungíveis e apresentam o perigo de sucumbir aos atos corrosivos e exaustivos do homem, tornando evidente a tensão entre o desenvolvimento e a degradação ambiental.
É óbvio que, para além dos grandes fenómenos catastróficos, infelizmente não tão frequentes nos dias de hoje, as diferentes Administrações, especialmente as locais, têm sido cada vez mais pressionadas a despachar batalhas quotidianas em matéria ambiental nas mais diversas frentes, como por exemplo. poluição da água, poluição atmosférica, ou mesmo efeitos em ativos privados, problemas cuja solução requer capacidade técnica, recursos e boa gestão dos recursos. E é aqui que começam a encontrar-se as mais diversas deficiências e carências no enfrentamento desta questão, em grande parte pela falta de instrumentos úteis, tanto na ordem jurídica como técnica, e porque não dizê-lo, falta de vontade séria. e coordenação em muitos casos, que não pode superar a imagem de uma Administração fragmentada.
Mas não se deve esquecer que a proteção do meio ambiente é uma tarefa extremamente complexa, impondo a difícil tarefa de escrutinar os instrumentos e garantias que a Lei prevê para o alcance dessa causa, e isso sem perder de vista o caráter multidisciplinar que seu estudo sugere.
Responsabilidade administrativa ambiental como instituição legal.
1.1 Responsabilidade administrativa. Referência especial ao sistema de contravenção.
Segundo o dicionário da Real Academia Espanhola, o termo “Responsabilidade” indica a “obrigação de reparar e satisfazer uma perda ou dano”. Outro significado, segundo a Academia, é aquele que se refere à responsabilidade como “a dívida ou obrigação que resulta de um possível erro”.
Legalmente, o termo admite dois conceitos principais: a capacidade de responder a certos atos em abstrato, e a necessidade de responder a outros específicos e atribuíveis a um determinado assunto. No primeiro caso falamos, por exemplo, daquele que tem na prática de certos atos jurídicos um adulto. O segundo caso, por outro lado, refere-se às consequências para os atos praticados, ou seja, a responsabilidade é entendida como a situação que concerne a um sujeito sobre o qual a lei impõe a reparação de um fato prejudicial, que afeta um interesse protegido.
No domínio do direito civil, distingue-se entre a responsabilidade contratual, que ocorre quando a obrigação de reparar o dano causado decorre do incumprimento de obrigações estipuladas em contrato celebrado no âmbito de uma relação jurídica singular, e a responsabilidade extracontratual, que é É gerado quando a obrigação de indenizar o dano decorre da ação ou omissão que viola o princípio geral de não causar dano a outrem.
Essa responsabilidade extracontratual, figura original e própria do Direito Civil, por sua vez pode ser de dois tipos: direta, isto é, produzida por conta própria e indireta, aquela produzida por atos de pessoas ou coisas cuja direção ou custódia é exercida pelo responsável.
Mas o direito administrativo também está atento a esta instituição e depois de muita evolução na maioria dos países aceita-se uma tese, autônoma do direito civil, da responsabilidade do Estado pelos danos causados pela atividade de suas ações nos administrados.
O reconhecimento e a aplicação efetiva de um princípio geral de responsabilidade patrimonial dos poderes públicos constituem uma das obras-primas do sistema de relações jurídicas existente entre a Administração e os cidadãos. Pois bem, hoje se admite sem contestação que, para sujeitar o poder público ao Estado de Direito, não bastam os controles judiciais da legalidade, nem os extrajudiciais de natureza política ou social. Também é necessário que a Administração indenize ou repare os danos que suas atividades causam às pessoas.
O papel da responsabilidade como princípio constitucional do Estado de Direito refere-se à eficácia da necessária submissão do Poder à lei. Tal petição inclui, principalmente, o controle da legalidade dos atos dos órgãos que exercem o poder - interdição de arbitrariedade - e, por conseqüência, mas não menos importante, a obrigação de indenizar os danos causados. para atividades ilegais.
O poder repressivo do Estado manifestou-se durante o seu desenvolvimento de duas formas: O Poder Punitivo que se concretiza através do uso do Direito Penal e o Poder Sancionador da Administração que o faz a partir do Direito Administrativo Sancionante, que regulando as relações do Estado com os cidadãos, pertencem ao Direito Público.
O poder sancionatório da Administração é reconhecido como a atribuição de um poder legal para exigir a responsabilidade e sanção pela prática de atos ou omissões contrários ao Direito Administrativo Sancionante.
Esta sanção administrativa é claramente explicada através do conceito dado por García de Enterría quando assinala que para tal se considera “… o mal infligido pela Administração a um administrado como consequência de uma conduta ilegal. Esse mal (finalidade aflitiva da sanção) consistirá sempre na privação de um bem ou de um direito (revogação de ato favorável, perda de expectativa ou de direito, imposição de obrigação de multa…) "
Nesse sentido, a circunstância de a função de responsabilidade ser um mecanismo de controle do Poder, explica a necessidade de regras especiais - tendo em vista o interesse público que a atividade acarreta - e a necessidade de que o mesmo despacho dos tribunais efetue tanto o controle da legalidade quanto a indenização pelos danos causados. Ora, o princípio da responsabilidade patrimonial do Estado implica uma afetação do Poder Público, pelo que os órgãos responsáveis pelo seu exercício evitaram muitas vezes a sua execução exaustiva e eficaz.
O direito administrativo moderno contempla princípios que sustentam um sistema de responsabilidade ainda mais amplo do que o previsto no direito civil, desde que prevista a responsabilidade pela atividade lícita da Administração. Sem dúvida uma situação paradoxal que se coloca, uma vez que a não aplicação das normas do direito civil para a determinação da responsabilidade do Estado que antes se justificava criar situações de exceção a seu respeito, hoje se justifica para evitar uma limitação ou atenuação da sua responsabilidade.
A existência de um regime próprio de responsabilidade de direito público fica evidente em expressões como a de Cassagne quando afirma que “hoje a aplicação dos esquemas e soluções do direito civil agravam as dificuldades que surgem em torno da responsabilidade do Estado e seus agentes ”.
No entanto, deve-se reconhecer que, mesmo nos sistemas de direito administrativo, a ausência de regulamentação normativa da responsabilidade do Estado deu lugar à sua flexibilidade, atenuação e excepcionalidade. A indemnização do Estado pelos danos causados aos particulares pela sua actividade dependerá do grau de desenvolvimento das relações que surjam entre a lei e o poder, visto que a primeira constitui a principal limitação ao exercício do segundo. Com efeito, a atitude do Poder até ao limite implícito na imposição da responsabilidade pelo seu exercício, depende, sem dúvida, do maior ou menor desenvolvimento do Estado de Direito.
Nesse sentido, embora a responsabilidade administrativa seja tradicionalmente analisada sob a ótica dos administrados, como mecanismo que garante a integridade de seu patrimônio, a verdade é que essa não é sua única função.
A responsabilidade administrativa cumpre dupla função, pois, além de ser garantia garantida a favor do indivíduo na obtenção da indenização pelos danos causados pelo Estado, também se manifesta, principalmente nos casos de responsabilidade ilícita, como meio de controle do Administração própria. A responsabilidade desempenha, assim, um papel formativo ou "pedagógico" sobre as ações da Administração, uma vez que impõe as diretrizes que devem reger seu comportamento; responsabilidade contribui para o melhor funcionamento do Estado.
Com efeito, a partir do momento em que o Estado é obrigado a indenizar um dano em virtude de sua responsabilidade, consagrada constitucional ou legalmente, ele é obrigado a tentar adaptar suas ações para não causar esse dano no futuro. Desta forma, a responsabilidade atinge, e esta é a sua função de controle, que a administração modere suas ações para evitar ser posteriormente condenada.
1.1.1 Delimitação conceitual de responsabilidade
Administrativo
De acordo com um princípio tradicional de direito, quem causa dano a outrem deve repará-lo. Essa obrigação de reparação se traduz na responsabilidade pela causa do dano, que pode ser criminal ou civil.
A responsabilidade penal ocorre quando o ato causador do dano consiste em uma conduta que o Estado qualificou de crime e se traduz em responsabilidade para com o Estado, que, consequentemente, impõe ao responsável uma sanção para reparar o dano social causado pelo seu. conduta ilícita. Por sua vez, a responsabilidade civil se traduz na obrigação de reparar o dano causado por sua causa contra a pessoa especificamente lesada e não mais contra a sociedade representada pelo Estado. Portanto, o mesmo evento pode gerar responsabilidade criminal e civil.
No entanto, deve-se levar em conta que a responsabilidade penal é eminentemente subjetiva e pessoal e só se aplica à pessoa física que cometeu o ato ilícito. Desta forma, as pessoas colectivas não incorrem neste tipo de responsabilidades e, portanto, as entidades públicas também não. Em consequência do que precede, se um funcionário agir ilegalmente, a responsabilidade penal recai sobre ele e não sobre a pessoa coletiva pública por conta de quem atua.
Portanto, segundo Libardo Rodríguez “quando se fala em responsabilidade administrativa, apenas se faz referência à responsabilidade civil de pessoas públicas”, ou seja, as pessoas públicas são responsáveis quando causam danos em decorrência de uma atividade irregular, o que constitui uma falha do serviço que prestam.
Ou seja, a Administração só deve responder quando for comprovada deficiência no desenvolvimento do serviço. Portanto, se o exercício da função não implicar qualquer deficiência ou irregularidade, não haverá lugar para responsabilidade.
Para Benoit “a responsabilidade administrativa é um direito do indivíduo a ser indenizado por qualquer dano injusto, cujo direito, a responsabilidade administrativa constitui a sanção; Por outras palavras, a responsabilidade administrativa seria, no essencial, a sanção de uma obrigação pré-existente da Administração de assegurar a igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos ”.
Nesse caso, a responsabilidade acarreta penalidade por conduta indevida e passa a ser também um mecanismo objetivo de reparação, que é operacionalizado apenas e na medida em que tenha ocorrido dano patrimonial.
É por isso que a jurisprudência reiteradamente afirma que a ilegalidade, a fraude, a culpa, a negligência da Administração não são precisos, pois na responsabilidade administrativa os requisitos se limitam à existência do dano e à relação de causa para o efeito. entre isto e o funcionamento dos serviços públicos, sem que o elemento clássico da culpa tenha de intervir.
Por sua vez, Luis Cosculluela afirma que a responsabilidade administrativa é gerada sempre que o dano é causado pelo funcionamento (normal ou anormal) de serviços públicos, entendida em sentido lato, isto é, como uma atividade de qualquer natureza da Administração Pública, e também em casos de pura inatividade em que viole uma obrigação de agir.
A responsabilidade da Administração Pública não elimina a do funcionário ou autoridade causadora direta do dano, mas o lesado pode optar por exigir a responsabilidade direta da Administração e corresponde a esta, exercer a ação de retribuição contra esses funcionários ou autoridades, para indenizar das despesas ocasionadas pelo dever de indenizar.
A responsabilidade direta da Administração exclui apenas os casos em que o dano ocorra por motivo de força maior.
No entanto, Guido Zanobini afirma que no direito administrativo, tanto os sujeitos ativos como os contribuintes da autoridade administrativa podem incorrer em responsabilidade, tanto no que se refere ao Estado, como às pessoas físicas e demais sujeitos de direito privado, afirmando que existem diferenças substanciais que separam a responsabilidade da primeira da segunda.
O princípio da responsabilidade do Estado e dos entes públicos pelos danos causados às pessoas singulares, em virtude da atividade ilegítima dos próprios órgãos, baseia-se na natureza ética e jurídica do Estado, que não pode cometer atos ilícitos, visto que sua função é o de criar a lei.
A responsabilidade das entidades públicas em nenhum caso pode prescindir de um acontecimento lesivo, pois pode haver uma responsabilidade derivada de um acontecimento lesivo, ainda que seja consequência de uma atividade lícita e lícita. Quanto ao conteúdo da responsabilidade dos entes públicos, especifica-se exclusivamente na obrigação de indemnizar o dano.
Por sua vez, a inobservância de qualquer dever dos particulares para com a administração pública constitui um ato ilícito de direito administrativo e é causa da responsabilidade do infrator para com a entidade detentora do interesse amparado pela norma que o impõe.
Tal responsabilidade não se limita ao único caso em que a inobservância tenha produzido dano, mas estende-se a qualquer desobediência, a uma lei ou a um ato administrativo; onde o conteúdo da responsabilidade desses indivíduos não se manifeste apenas na obrigação de indenizar o dano, mas com ele ou em seu lugar, pode importar outras obrigações, entre as quais se destaca principalmente a de sofrer sanções punitivas, de natureza administrativa ou criminal, portanto, a responsabilidade administrativa visa a aplicação de penas que ainda não fazem parte do direito penal, porque são aplicadas pelo Estado na sua função judicial, mas no exercício da autoridade administrativa.
1.1.2 Relação de responsabilidade administrativa-contravenção.
O Direito Administrativo surge para proteger juridicamente as relações entre a Administração Pública e as administradas, devendo constituir um poder regulamentado o poder de sancionar que lhe seja atribuído pelo Estado para exigir responsabilidade por atos lesivos do interesse público de gestão administrativa, na medida em que envolve a restrição de bens e direitos dos cidadãos, ou seja, o exercício do Poder Sancionador da Administração sujeito a certas regras processuais, deve constituir também uma garantia que diz respeito ao princípio da Legalidade, isto é, que a atividade administrativa sancionada deve ser estritamente formalizada por meio de Lei que a regulamenta,porque por vezes acontece que muitas das disposições contravencionais não se dirigem a toda a população (mas sim a determinados setores), promovendo uma divulgação parcial das mesmas, o que nem sempre abrange todos os grupos de risco, deixando espaços nos quais O desconhecimento dessas normas pode causar não só a sua violação, mas também a indefesa dos cidadãos perante a reação da Administração e, portanto, a violação do princípio da Legalidade por falta de certeza, criando um precedente para que o princípio abranja a matéria E é que, o administrado deve saber, qual seria a possível infração e a reação que deve esperar da Administração por ela, mas por sua vez essa infração deve responder a uma reserva legal sobre o objeto da regulamentação,para que o requisito de responsabilidade seja legítimo.
Para muitos autores, falar de Direito Contravencional é falar de Direito Penal Administrativo e vice-versa. Eduardo Jorge Prats, define sanção administrativa como «o acto ditado através do procedimento correspondente que impõe um dano jurídico ao administrado, privando, limitando ou restringindo parte dos seus direitos ou impondo certas obrigações de fazer ou não fazer, em consequência do incumprimento de uma obrigação legalmente predeterminada ”.
A contravenção é punível com penas leves, também caracterizadas pela menor importância de seus resultados. Dois grupos de crimes são geralmente diferenciados: Um constituído pelas chamadas infrações penais ou infrações veniais, que coincidem em sua essência com os crimes, são de menor importância do que estes, portanto, pequenos furtos, lesões que demoram pouco para sarar, etc., pertencem ao segundo grupo as infrações que se caracterizam pela ausência de intenção, que não causam dano e são punidas com o propósito preventivo de evitar possíveis males; Normalmente são chamados de crimes ou de natureza regulamentar, pois geralmente violam as normas policiais, de higiene, etc. estabelecidas em favor da comunidade ”.
Dada a natureza quase criminal da atividade sancionatória administrativa, um dos elementos essenciais para a existência da infração é a culpa do autuado que transgrediu as normas administrativas, o que acarreta o requisito de responsabilidade pelo incumprimento, que se encontra especificado no através de sanções administrativas (contra-ordenações).
1.1.3 O sistema de ofensa administrativa
O termo contravenção, segundo a Enciclopédia Salvat para todos, é definido como: “Violar ordem ou preceito contido em norma legal”.
A forma como cada país estrutura o seu Sistema Contravencional dependerá de várias circunstâncias, por exemplo, o elemento jurídico tradicional, o sistema político, a questão étnica e cultural, a extensão e organização territorial do Estado, a política penal e administrativa que Traça-se, do fator econômico para a qualificação de instituições e pessoal especializado, das possibilidades organizacionais do setor Judiciário para assumir esses processos, etc.
Nesse sentido, podemos afirmar que diversos modelos de proteção jurídica em matéria de infração vêm sendo desenvolvidos, o que se manifesta nos estudos de direito comparado na América Latina, pois enquanto alguns países têm mantido o tratamento das violações dentro do Código Penal, sujeito ao arcabouço institucional e fiador do Direito Penal, outros os extraíram do Código Penal, mas desenvolveram inúmeras variantes para sua aplicação.
Porém, quando o Direito Contravencional é extraído do Direito Penal, suas normas são elaboradas e aprovadas nas instâncias executivas do poder estadual, pois são estas que regulam a proteção dos bens vinculados ao interesse público no âmbito da gestão administrativa; e nos casos em que as infrações façam parte do Código Penal, as normas que as regulam referem-se também a Regulamentos e instrumentos jurídico-administrativos que resultem da criação da Administração como órgão legislativo.
Ao se referir ao poder sancionatório da Administração, faz-se alusão à figura da infração, à imposição de uma sanção em caso de evento e à aplicação específica desta sanção, indicando que a atividade policial, inerente a qualquer administração, é própria. aplicação e generalidade, não sendo eficaz se a administração for privada do poder sancionador. Embora haja apenas um ius puniendi, há duas manifestações válidas e concretas, que o legislador reservou para a regulamentação de diferentes aspectos da conduta humana.
Embora a identidade da natureza das infrações administrativas e das infrações penais seja em sua maioria admitida, a maioria da doutrina sustenta que o poder sancionatório administrativo é uma das expressões do poder punitivo do Estado.
García de Enterría, Eduardo. "O problema jurídico das sanções administrativas" RAP 10, 1976, página 399.
A definição de contravenção foi retirada da Enciclopédia "Salvat para todos", Salvat SA Edições Itália, Espanha, 1965, Volume 4, página 9.
No entanto Também consultamos outras fontes, como o razoável Dicionário de Legislação e Jurisprudência Mexicana. Volume I Segunda Edição, Editorial Lihto, Impresiones Macabsa, SA de CV 1992. O Editor, por sua vez, refere-se à fonte utilizada para esta definição (Dicionário Escriche) do Dr. Joaquín Escriche, Magistrado Honorário do Tribunal de Madrid 1905) que Define-o como: A falta que alguém comete por não cumprir sua palavra ou seus deveres e a transgressão ou violação de uma ordem, mais por falta de habilidade ou negligência do que por malícia
. Também é dito que aquele que age contra ela ou com fraude, infringe a lei. Aquele que faz o que ela proíbe está agindo contra a lei; e quem age na fraude da Lei, aparentemente respeitando as palavras da Lei, basicamente ataca sua disposição. ” Por ser mais completo, o primeiro foi o que incluímos no texto da obra.
Cf. Códigos Penais do Uruguai, Paraguai, Chile, Venezuela, Guatemala, Costa Rica, Honduras, etc. todos contêm o último livro dedicado a contravenções ou ofensas, sujeitas a Processo Penal.
Cf. Legislação contrária da Argentina, Brasil, Bolívia, Cuba, México. Em todos esses países, as normas infratoras estão contidas em Leis especiais, embora sua aplicação possa sofrer diversas variantes: Administrativa com Controle Judicial (Argentina), Judicial com Controle Judicial (Brasil) e Administrativa com Controle Administrativo (Cuba), a esse respeito ver Capítulo III desta obra.
